Neutralidad

INTRODUCCIÓN

Neutralidad, en Derecho internacional, consideración legal de un Estado que sigue una política de no participación en una guerra. Las normas que tratan de las relaciones en tiempo de guerra entre un país neutral y otro beligerante fueron formuladas en buena medida como respuesta a las situaciones que estallaron durante los conflictos limitados de los siglos XVIII y XIX. Las primeras redacciones claras sobre esta doctrina fueron la proclamación de neutralidad hecha por George Washington en 1793 y el Código Americano de Neutralidad de 1794. Las Declaraciones de París de 1856 constituyen un hito en cuanto a las relaciones marítimas entre países neutrales y beligerantes. Los derechos y deberes de los neutrales quedaron estipuladas en la quinta y decimotercera convenciones adoptadas en la Segunda Conferencia de La Haya (1907) y en la Declaración de Londres de 1908 que, sin embargo, no fue ratificada.


REGLAS DE LA NEUTRALIDAD

Las complicadas reglas de la neutralidad se basan en su mayor parte en dos premisas que por su simplicidad quizá induzcan a engaño: que un Estado neutral —al no ser juez ni parte en el conflicto— debe mostrar imparcialidad en sus asuntos con cualquier bando, y que los beligerantes deben respetar la soberanía de los neutrales. De acuerdo con esto, los países neutrales pueden mantener relaciones diplomáticas con estados beligerantes. Un Estado neutral no puede proporcionar ayuda militar ni económica a ninguna parte beligerante, ni permitir que su territorio sirva de base para desarrollar operaciones hostiles. Aunque puede permitir el paso pacífico de naves beligerantes por sus aguas territoriales, se espera que aprese las tropas y aviones contendientes que penetren en territorio bajo su jurisdicción.

Estas reglas se aplican a las relaciones entre países contendientes y neutrales. Las relaciones entre los beligerantes y los ciudadanos de países neutrales son más dificultosas. Los países neutrales deben impedir que sus ciudadanos preparen expediciones militares desde territorio neutral y no pueden protegerlos de las consecuencias de actos cometidos al margen de la neutralidad. Los estados neutrales no están obligados a impedir a sus ciudadanos la venta de suministros militares o la cesión de créditos a los beligerantes si los ciudadanos tienen los mismos derechos legales para comerciar con ambas partes. Además, un beligerante no tiene prohibido intentar impedir tratos de esta naturaleza entre ciudadanos neutrales y su enemigo. En alta mar los beligerantes tienen derecho a detener y registrar barcos neutrales y a capturarlos si hay pruebas de que transportan bienes de contrabando para el enemigo violando algún bloqueo, o si incurren en acciones no neutrales. En un barco neutral sólo se pueden confiscar los productos de contrabando, aunque haya en él bienes de algún ciudadano del país enemigo. Si más de la mitad del cargamento de un barco neutral (considerado respecto al valor de lo transportado, su volumen o su peso) es de contrabando, el barco entero puede ser confiscado. Sin embargo, esto debe ser decidido siempre en un tribunal marítimo que puede otorgar indemnizaciones al dueño si no hay datos suficientes para considerar ‘indicios razonables’ que justifiquen la captura. Un beligerante puede también declarar el bloqueo de los puertos enemigos. Si existe tal bloqueo, el beligerante puede capturar, y el tribunal condenar, a los barcos neutrales que intenten entrar o salir de los puertos sometidos a bloqueo. Durante el primer tercio del siglo XIX, el bloqueo marítimo del continente europeo impuesto por Napoleón Bonaparte, provocó numerosos conflictos, que generaron el desarrollo de una amplia jurisprudencia en los países afectados, que reivindicaban o reclamaban la transgresión o el cumplimiento de la neutralidad por parte de los demás. Fue una época plagada de filibusteros y corsarios, en especial en el Caribe y cerca de las costas de México y Estados Unidos.

Los neutrales y los beligerantes están con frecuencia en desacuerdo con la interpretación de estas reglas. Los países neutrales defienden de forma habitual una definición muy limitada de contrabando y la mínima interferencia con sus transportes. Insisten en que sus naves no pueden ser trasladadas a puerto para ser registradas, que los ‘indicios razonables’ para la captura deben hallarse por el registro en el mar y sobre todo que sus naves no deben ser hundidas. Los beligerantes tienden a dar una definición general de contrabando y a interpretar sus derechos respecto a la interceptación del comercio neutral extendidos no sólo a cualquier nave neutral que viaje hacia un puerto enemigo sino también por la doctrina del ‘viaje continuado’ a naves neutrales que se dirijan a puertos neutrales con bienes que pudieran acabar en manos enemigas. También sostienen que si es imposible llevar un barco neutral a sus puertos, lo pueden llevar a un puerto neutral para su retención o hundimiento si sus pasajeros están a salvo. Durante las dos guerras mundiales, por ejemplo, Gran Bretaña definió el comercio de cualquier objeto como contrabando y defendió su derecho a interceptar naves neutrales que viajaran de un puerto neutral a otro si existían pruebas estadísticas o de otro tipo que indicaran que la carga del barco podría acabar en manos enemigas. A la vista de las dificultades existentes en el registro de grandes barcos y del peligro de los submarinos enemigos, las naves neutrales eran llevadas con frecuencia a puerto para su registro. Alemania, incapaz de imitar el éxito de su rival en lo referente a la interceptación de barcos y en mantener el bloqueo, e incapaz de llevar los barcos a puerto para su registro dado que los mantenía asediados, respondió a la política británica con la guerra submarina, hundiendo barcos enemigos y neutrales ante la más mínima sospecha. Como país neutral durante las primeras fases de ambas guerras Estados Unidos se oponían a las prácticas alemanas y británicas, en particular en lo relativo a la violación por parte de Alemania de los derechos de un país neutral cuando se hundían barcos enemigos que transportaban ciudadanos neutrales. Esta fue una causa importante de su entrada en la I Guerra Mundial. Como reacción al conflicto italo-etíope así como a la amenaza de un nuevo enfrentamiento mundial, el Congreso promulgó una serie de actas de neutralidad entre 1935 y 1937. Entre otras resoluciones, estas leyes declaraban el embargo de las exportaciones de material militar a los beligerantes, advertían a los ciudadanos que no podían esperar protección si viajaban en barcos de países en guerra o en zonas en conflicto, prohibían los créditos a los beligerantes, e instituían la llamada política de ‘pagar y llevar’ que especificaba que los beligerantes sólo podían adquirir materias primas a Estados Unidos si las pagaban al ser entregadas y se las llevaban en sus propios barcos. Poco tiempo después del inicio de la II Guerra Mundial, el Congreso derogó el embargo de armas y en 1940 se derogaron o ignoraron todos los otros puntos de la declaración para proveer de ayuda a Gran Bretaña en la forma de transporte de armas y de préstamos y arriendos, basándose en que las agresiones del Eje Roma-Berlín-Tokio violaban el Pacto Briand-Kellogg y liberaban así a Estados Unidos del deber de imparcialidad propio de un país neutral.


ALTERNATIVAS A LA NEUTRALIDAD

La ruptura casi completa de los tratados de neutralidad durante los dos conflictos mundiales reflejaban los cambios en la naturaleza de la guerra y la creciente interrelación económica de los Estados en todo el mundo. Durante estas dos contiendas se necesitaron enormes cantidades de municiones, vehículos, equipos de todo tipo y otros bienes, y la capacidad productiva se hizo vital para la victoria. Los objetivos económicos fueron tan importantes como los militares, la guerra se extendió a Estados enteros y las armas se hicieron cada vez más destructivas y difíciles de controlar, lo que incrementaba la posibilidad de daños a ciudadanos y propiedades neutrales. Al mismo tiempo, el flujo de comercio desde las naciones neutrales adquirió una importancia vital para la supervivencia de las naciones beligerantes. Con la misma ansiedad con que los países en guerra querían proteger sus líneas de suministros, querían también destruir las de sus enemigos por cualquier medio. Con el desarrollo de las armas atómicas cualquier forma de neutralidad fue más y más difícil de cumplir.

Las alternativas a la neutralidad que ya existían después de la I Guerra Mundial incluían un acuerdo en el Convenio de la Sociedad de Naciones por el que los Estados asociados debían emprender acciones colectivas contra cualquier Estado que no cumpliera su promesa de no entrar en guerra durante los nueve meses en que la Sociedad intentara llegar a un acuerdo o que violara la integridad territorial o la independencia política de un Estado miembro. El Pacto Briand-Kellogg de 1928 prohibía la guerra como instrumento político y requería la solución pacífica de las disputas o conflictos internacionales. Aunque la ilegalidad de la guerra y el principio de la acción colectiva se hundieron en crisis como la invasión japonesa de Dongbei Pingyuan (Manchuria) y la ocupación italiana de Etiopía, estas ideas revivieron y se ampliaron después de la II Guerra Mundial en la fundación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Las fuerzas militares de esta organización se movilizaron para evitar la guerra de Corea y otras guerras regionales durante las décadas de 1950 y 1960. Pero estas acciones no podían llevarse a cabo contra una gran potencia que tuviese poder de veto en el Consejo de Seguridad, en especial cuando se trataba de las grandes potencias nucleares como Estados Unidos o la Unión Soviética. En el desarrollo de su política exterior durante el tercer cuarto del siglo XX, ambos países mostraron tener conciencia de la necesidad de prevenir un conflicto nuclear mediante la disuasión mutua y la limitación de la producción y posesión de armas de destrucción masiva. En las áreas en que estas naciones o sus aliados tenían intereses opuestos, a veces aceptaron acuerdos que garantizaran la neutralidad de esas zonas, una práctica que ya se había llevado a cabo en el pasado con la neutralidad de Suiza y de otros países.